对村级债务[de]探讨与思考

2002年农村税费改革后，村级债务已取代农民负担成为最突出[de]问题。普遍而沉重[de]村级债务，给基层政权组织正常运转、农村经济发展和社会稳定造成了较大危害，在一定程度上阻碍了社会主义新农村建设[de]步伐，**办事处有20个村94个组，农业人口3.61万人，劳力1.56万人，耕地面积5.59万亩（2005年全处统计数据），至2006年9月账面债务2017.32万元，村平债务100.85万元、组平债务21.23万元、户平债务1342.6元、人平债务558.7元、亩平债务360.9元。还有因各种原因没有入账[de]债务459.1万元，如何有效地化解村级债务，进一步加快新农村建设，已成为当前乡镇工作亟需研究解决[de]一项重大课题。本文就农村不良债务[de]形成原因，造成[de]恶劣影响，化解措施做进一步探讨。

一、债务形成[de]原因

1、兴办企业亏损造成[de]。上个世纪80年代各村兴办企业，由于盲目投资、不注重考察、决策机构失误、管理不善导致亏损，厂办即死，造成大量资金沉淀和债务。**村在1983年办养鸡厂，由于办厂缺启动资金向村民集资，利息比同期银行利率高10个百分点，至1985年3月“停车熄火”，向村民集资[de]130万元无力偿还形成债务，按全村当年1100人口计算人平负债1182元。

2、政策因素造成[de]。一是原慈化镇1996--1998年对沮漳河堤防进行整险、加固，全镇收缴堤防款标准不统一，有[de]村是按户收取，有[de]是按人头收取，有[de]是按责任田收取，收不齐[de]款项，只好采取了高出同期银行贷款利息1.5个百分点向村民借款来解危，导致三年间增加村级债务60.12万元；二是“普九”教育达标，根据统计资料全处1993-1995年村级“普九”建设支出302.04万元，其中178.2万元，是靠借贷而来。三是村村通公路，“村村通公路”是件好事，按政策是不应举债建设[de]，但在实际操作中，靠捐助、政府补助是远远不够[de]，难免在工程决算中有超支现象，易出现赤字，引起新一轮债务。

3、借贷完成税费任务[de]。税改以前，农村税费征缴工作是村组干部最头痛[de]事。国家税费任务年年要完成，要响应“时间过半，任务过半”、“年底交清单”[de]号召，但有[de]要找农民收又收不起来，怎么办？只得靠“借、贷、垫”三条腿走路[de]办法。原**村2001年全年提留任务只有17.23万元。其中，农业税、特产税、车船使用税分别是6.48、0.67、0.43万元，按说，完成当年[de]税收任务是没有问题[de]。但由于多方面[de]原因，这个村当年债务高达86万元，户平769.2元。任务是“铁”[de]，在这种情况下，村组干部只有自己垫、向亲朋好友借、向信用社贷来完成征缴工作，如此年复一年[de]采取“拆东墙，补西墙”方式来完成，结果使村集体债务像滚“雪球”一样越滚越大。

4、财务管理混乱造成[de]。有[de]村级债务是在未实行“村账站管”（即后来[de]村账所管）情况下形成[de]，主要情况有：一是有[de]村干部在协助收农业税、“三提五统”中收实物两头得利，采用低进高出，赚钱私分，却以劳力费、损耗费等名义入账做成亏损，形成借债得高息；二是以生活招待费为名胡开乱支，还有一些在村级财务上无法开支[de]费用，记在生活招待费账上形成债务；三是挪用专项资金，在一些村，有[de]村干部为尽快[de]完成政府部署[de]任务，不顾政策规定，动用村级移民资金替移民交税（费），然后做个往来，往农户账户以“锢”就完事了，但有[de]移民认为没有得到自己应得[de]补偿部分，对村干部意见大，根本不理会这件事，你“锢”你[de]，我搞我[de]，反正我没有钱给你。从而在账面上形成应收款；四是贪污挪用引起借债，有[de]村干部贪污挪用村民上交[de]税费，用借款来填补窟窿。

二、债务造成[de]恶劣影响

1、基层政权不稳定。沉重村级债务严重威胁基层政权[de]稳定，村干部[de]主要精力放在解决因债务引起[de]纠纷上，没有精力抓生产，划项目和求发展上，干部精神压力大，一到年头年尾，逢年过节便是村干部躲债之时。可以说，债务问题不解决，它在一定程度上阻碍了农村税费改革各项政策[de]落实，成为农民负担反弹[de]严重隐患和引起新[de]矛盾纠纷“导火索”。

2、影响了农民[de]生产生活。村级债务除了一部分是向信用社、基金会、银行借贷之外、大量[de]便是民间借贷，其中相当一部分是向农民借款。税改后，通过规范与减轻农民负担，村集体已没有能力从农民那里收取费用来化解村级债务，向农民欠下[de]借款无力偿还，承诺成了一句空话。给农民[de]生产生活造成了直接或间接[de]影响。

3、制约了三个文明[de]建设。村级债务不解决，党和政府[de]形象在农民心中大打折扣，对村支部村委会领导决策能力表示怀疑，直接导致村级组织力号召力凝聚力下降，很大程度上影响新农村[de]建设，也制约三个文明[de]健康发展。

4、阻碍了农村经济发展。债务恶化农村经济环境，阻碍了农村经济发展。一些债务数额较大[de]村，随着时间越拖越长，利息负担越来越重，必然导致村集体对生产、公益事业投入大幅度减少，无法进一步改善经济发展条件，优化发展环境。

三、化债中面临[de]实际困难

目前化解村级债务工作主要有以下实际情况和困难：一是化债途径越来越少，化债面越来越窄。随着形势[de]发展，化债措施和办法效力大幅度降低，例如办事处以前采取了盘活资产偿债，拍卖荒山荒水荒坡使用权等化债措施，全处20个村（合并后[de]新村）基本上集体资产资源能卖[de]已卖、能租[de]已租。由于拍卖、租赁经营权一般期限较长，靠盘活资产资源偿债[de]空间已十分有限；二是增收化债难度太大。**办事处说是城区办事处，其实一个靠近城区[de]乡镇，一个典型农业乡镇，农业基础薄弱，除两个靠近城区[de]村经济条件好以外，其余18个村完全是农业自然村，由于思想观念、其他因素[de]制约，村集体经济发展缓慢，按目前[de]现状，在短时间内依靠发展经济增收化解不现实；三是化债缺乏资金来源。税改后由于村级收入来源减少，导致开支缺口增大。一般村可用资金少，主要收入无非是年终转移支付，除正常保政权运转开支外，根本无钱化债；四是债务是“钢”，债权“泥”。一头硬一头软极不相称，目前，村级债务能化解[de]基本上都化解了，剩下[de]多是“硬骨头”，村级债权85％左右是农户欠款。由于历史和其他特殊[de]原因，形成[de]村民差集体[de]“硬骨头”，在现今政策面前无过硬[de]办法，再加上有[de]欠款农户已迁走，有[de]人亡户灭，五保、特困户自身难保，谈不上偿还债务，所以相当部分债权已成为呆账死账悬账。五是高息借贷多，利息沉重。村级债务[de]来源不管是向银行、基金会、信用社贷款，还是向农户个人借款。这些债务都要支付利息，而且有[de]部分是高利息，年息一般在1-2分，甚至更高。通过办事处有关部门[de]硬性规定，从2004年起村级向农户借款利率才和银行利率同步，就是说不增加新[de]借贷，高额[de]利息也迫使债务总额不断增长。

四、化解村级债务[de]政策原则措施

1、提高对化解村级债务重要性[de]认识。村级债务是农村各种社会矛盾和问题[de]缩影，涉及面广，政策性强，工作量大，矛盾集中，解决起来难度极大，必须要提高对化解村级债务重要性[de]认识，树立“减负就是增收，化债就是政绩”[de]观念。把化债工作纳入干部考核[de]重要内容。对化债措施不力[de]有关国家干部和村干部，要直接与个人利益实行捆绑考核，奖优罚劣，以此强化干部化债意识。

2、坚持化解村级债务[de]原则。化解村级债务工作政策性强，要实事求是，积极稳妥地进行，确保农村社会稳定。一是坚持民主法制[de]原则。要发扬民主，尊重群众，相信群众，严格依法办事。在制定化债措施和方法时，必须与现行[de]土地承包、农民负担、税费改革、中央1号文件（2004、2005、2006连续三年[de]）等法规、政策相衔接，严格掌握政策界限和尺度，切实维护农民和债权人[de]合法权益；二是坚持公开公正公平[de]原则。把化解村级债务与推进村民自治、推行村务公开结合起来，广泛发动群众参与、监督化解债务[de]全过程。清查债权债务、制定化债方案，确认审核结果，都要经群众讨论，结果一定要张榜公布，接受群众监督；三是坚持减轻农民负担[de]原则。要充分考虑农民[de]经济承受能力，量力而行，杜绝强行逼债。落实债务主体，不能简单地把债务平摊到农户，要防止把一些不合理[de]债务合法化。村级集体不能借化解债务为名，擅自立项筹资偿还债务，不准利用“一事一议”[de]名义，向农民筹资还债；四是坚持实事求是，因地制宜[de]原则。从实际出发，清收债权要先易后难，先急后缓，循序渐进。偿还债务要坚持“先个人后单位、先还本后付息、先群众后干部、先村内后村外、先借款后一般往来款”[de]工作程序，坚决杜绝借新债还旧债现象。坚持以清账带动化债，充分调动干部、群众化债[de]积极性。五是坚持保护农民权益[de]原则。要相信群众，把政策交给农民。深入细致地做好政策宣传工作，把化债[de]方针政策和具体规定宣传到户到人。按照符合农村实际和农民意愿[de]原则，认真征求群众意见，取得大多数群众[de]支持，成立有村民代表参加[de]清查小组，清查债务[de]结果，必须经过村民主理财小组和村民代表逐笔核对、审查、签字，并将结果张榜公布，最后由村民大会或村民代表大会予以确认。

3、明确化债[de]主要方法。一是削减高息减债。村集体所欠[de]民间高息借款，从借款之日起，按照银行规定[de]同期同档利率，统一降息换据；对过去已付利息[de]高出部分，冲抵本金。向农村金融部门[de]借贷款，利率超过当时人民银行法定利率[de]，也按规定程序降下来；二是清收债权还债。单位和个人欠村集体[de]款项，采取经济、法律和行政等综合措施进行清收。对村组干部（包括现职和退职[de]）及其家属[de]欠款，限期、逐笔、逐人清收。对有还款能力而拒不还款单位和非农民身份[de]人员，按法定程序申请法院依法清收。对农民个人税改前[de]税费尾欠，除农民自愿偿还外，坚决按国家政策执行；三是结对抵冲销债。对村集体与往来单位或个人形成[de]“三角债”、“四角债”，在协商自愿[de]前提下，动员债权人、债务人自愿结对子，实行对口转结，相互置换，冲销集体负债额度；四是划转债务降债。对以村集体名义为企业借(贷)款形成[de]债务，一律划转给企业偿还。企业已合并、转制[de]，由新企业负责偿还；企业已经租赁经营[de]，从租赁费中划转资金偿还；五是盘活资产还债。对村组集体拥有[de]企业、闲置地（房）产等固定资产以及“四荒”资源，可以在进行资产评估和产权界定，合理估价后，采取拍卖、租赁、承包等形式综合开发利用，筹集资金还债；六是落实减免政策清债。对不符合政策规定[de]债务，严格按程序核销，不再向农民追缴；对符合减免规定[de]税费尾欠，办理减免手续，对确无还款能力[de]军烈属、特困户，经村民代表会议讨论，报乡镇政府批准，按政策规定给予缓、免、减；七是发展集体经济化债。这是化解村级债务[de]治本之策，建立长期还债机制。充分发挥本地本村资源优势，大力发展特色农业，不断壮大集体经济实力，提高集体化债能力；八是核销减债。经清查不实[de]债权、债务，以及违反规定增加农民负担形成[de]债权债务，坚决从村级债权债务中剔除。对债权单位或债权人已撤销或者主动放弃追债要求[de]，要按规定程序予以核销；九是加强农村财务管理，杜绝新增借债。税改后，有关政策规定村集体举办公益事业，必须量力而行，有多少钱办多少事，从制度上消除了村级债务形成[de]原因。村级组织全部无条件[de]实行“村账所管”，收入支出实行“双管双签”制度（村会计、财政干部共同管账，大宗支出由乡镇领导与财政所长共签共审），并明确乡镇不准平调、挪用、侵占村级资金，村集体不准为单位和个人贷款提供担保和抵押，不准为农民代垫各种税费，不准挤占和挪用集体资金，不准用集体资金请客送礼，不准报销村级招待费，不准超编超标增发村组干部补贴，村干部擅自借款发生[de]债务，按照谁借款谁负责还款[de]原则处理，并且财政所拒绝入账，还要报请乡镇政府对其进行行政经济处罚，堵住村组乱开支[de]源头；十是申请国家补助化债。对一些国家政策投入形成[de]债务、债务人死亡且数额巨大[de]债务，申请国家解决一部分。

二○○六年十月十九日